目送杨樛离开后，黑夫和章邯放下了手，对视一眼后，目光有些复杂。
“少荣以为，大王此谕，是为何？”回去的路上，黑夫问章邯。
“是因为土地，内郡的无主田亩不够了。”
章邯来自关中，且作为负责土木工程的司空，在九江郡时或多或少接触过一些田亩、户口资料，所以看得更清楚些。
“从王十一年令王老将军攻阏与开始，秦无岁不出兵东征，至今十有四年，每年都有仗打，每年都有将士斩首夺城，立功受赏。关中的无主田地，几年前就分光了，就连边边角角的林泽，也开辟了不少，用来五国迁移过去的豪贵。从灭魏之战起，关中士卒获赏的土地，便开始分到边郡了。比如我，明明是内史夏阳人，田地却分到了陇西冀县。”
“山东各郡更甚，颍川、三川、河东、河内、南阳等郡，本就人多地少，如今那些地方籍贯的兵卒，新得的田地甚至得从太原、雁门、上谷处开辟。”
南郡也好不到哪去，全郡百万人口，田地却不过一千万亩出头，像江陵、郢、鄢三县，人口最众，占了南郡三分之一，早已没有多余田地，只能从更远的夷陵等县想办法。
黑夫暗暗算了笔帐，这年头，中国人口大概有三千万人，全国耕地面积约为三亿亩（秦亩）。按理说五人一户，一户百亩，是完全够分的。但别忘了，大半土地都集中在少数贵族勋臣手中呢。
且秦国的军功爵制度，吞噬六国的同时，也在吞噬秦自己的土地，制造了一个无穷无尽的缺口！
虽然每年都有新开辟的土地，但新兴的军功地主更多，需求远大于供应。于是，原本土地就有些紧张的中原，更加捉襟见肘，甚至出现了许多县无地赏有功将士的情况。
信，国之宝也，政府的信用，重于九鼎。政府许诺的土地不能食言，否则，军功爵、名田宅两个强国之基，就将一夜崩塌。
这种情况下，秦王政有三个选择。
第一是加大对内郡的
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